Devetnaestog aprila 2018. godine Ministarstvo odbrane Republike Srbije je na svom sajtu objavilo da je započeto sa sprovođenjem javne rasprave o Nacrtu strategije nacionalne bezbednosti Republike Srbije i Strategije odbrane Republike Srbije, kao i da će se ona odvijati u periodu od 20. aprila do 15. maja ove godine. Kroz osvrt na ova dva nacrta strategija SUSB će nastojati da, sa jedne strane, pruži doprinos unapređenju normativno-strategijskog okvira za funkcionisanje institucija u Srbiji i, sa druge strane, pruži dodatana pojašnjenja sadržine ovih nacrta.

Zbog tendencije širenja pogrešnog stava kod pojedinih političkih predstavnika i u javnosti da Strategija nacionalne bezbednosti predstavlja polaznu osnovu za izradu strategije spoljne politike, napominjemo da je spoljna politika ta koja utvrđuje politiku nacionalne bezbednosti, koja zatim utvrđuje politiku odbrane, a ne obrnuto. Uostalom u samom Obrazloženju za donošenje nove Strategije je navedeno da su „ključna opredeljenja prilikom izrade Strategije nacionalne bezbednosti bila vojna neutralnost i evropska spoljnopolitička orjentacija“, što su par excellence spoljnopolitičke odluke. Pored toga, u delu koji se odnosi na Izazove, rizike i pretnje navodi se da je „opredelјenje Republike Srbije da svoju bezbednost gradi na demokratskim standardima, politici saradnje i evropskoj spolјnopolitičkoj orijentaciji“, što je takođe pokazatelj da je strategija bezbednosti proizašla iz prethodno utvrđenih spoljnopolitičkih pravaca.

PREPORUKE ZA UNAPREĐENJE NACRTA STRATEGIJA (NS)

OBRAZLOŽENJE

Razlozi za donošenje nove Strategije

Prvo i osnovno pitanje koje se postavlja u vezi sa usvajanjem svakog dokumenta strateškog karaktera ili njegove promene je svrsishodnost i celishodnost. U Obrazloženju nacrta Strategije nacionalne bezbednosti RS navodi sa da je razlog za njeno donošenje to što su se od momenta usvajanja postojeće Strategije 2009. godine „dogodile značajne promene u strategijskom okruženju Republike Srbije“, kao i da R. Srbija „mora da prati promene u okruženju i da prilagođava svoju bezbednosnu politiku tim promenama, kako bi na najbolji način štitila svoje nacionalne interese“. Pri tom, ni na koji način u u opisu „strategijskog okruženja“ nije navedeno koje su to „značajne promene“ koje posebno utiču na potrebu usvajanja nove Strategije, već čitav deo o strategijskom okruženju, koji zauzima gotovo trećinu nacrta Strategije, deluje kao pregled globalnih, regionalnih i nacionalnih bezbednosnih izazova, rizika i pretnji, koji se takođe obrađuju u narednom delu i pri tom ne predstavljaju ništa novo u odnosu na opis „bezbednosnog okruženja“ sadržan u postojećoj Strategiji iz 2009. godine. (Ako se misli na zaoštravanje odnosa Istoka i Zapada, podsećamo da je do toga došlo još nakon proširivanja NATO na istok 2004. godine i krize u Gruziji 2008. godine, što je već obuhvaćeno prethodnom Strategijom. Vojna neutralnost Srbije je definisana još 2007. godine, a JPN tzv. Kosova se desila 2008. godine). Jedina promena koja se u stvari desila je promena vlasti, ali to nije promena strateškog okruženja. Takođe, posebno je nejasno zašto se bezbednost Srbije razmatra u ovom delu, budući da se on odnosi na strategijsko okruženje. U tom smislu, svakako je poželjno da ovaj deo bude značajno skraćen kako bi i sama Strategija imala koncizniji oblik.

Odnos nacionalnih interesa i bezbednosnih izazova, rizika i pretnji

U nacrtu Strategije se navodi da je Strategija nacionalne bezbednosti RS najviši strateški dokument čijim sprovođenjem se štite nacionalne vrednosti i interesi RS od izazova, rizika i pretnji bezbednosti u različitim oblastima društvenog života. Međutim, sam sadržaj nacrta Strategije prvo utvrđuje bezbednosne izazove, rizike i pretnje, pa tek onda nacionalne vrednosti i interese RS koji se štite. Sami izazovi, rizici i pretnje – njihova promena ili dopuna – vezuje se za promene činilaca strategijskog okruženja, a ne nacionalne vrednosti i interese RS, u odnosu na koje jedino može da se meri da li nešto predstavlja i u kojoj meri opasnost po nacionalnu bezbednost ili ne. Zbog toga je i preporuka da deo nacrta Strategije koji se odnosi na nacionalne vrednosti i interese prethodi delu koji se odnosi na utvrđivanje bezbednosnih izazova rizika i pretnji, a ne obrnuto.

U nacrtu Strategije se gotovo u potpunosti ponavlja redosled bezbednosnih izazova, rizika i pretnji sadržanih u postojećoj Strategiji iz 2009. godine, umesto da su oni klasifikovani po stepenu opštosti i uticaja tj. tako da iz izazova proizilaze rizici a iz rizika pretnje. Izgleda da je jedina promena u ovom spisku to što korupcija više nije posebno izdvojena kao pretnja. Izbačeni su neravnomerni privredni razvoj kao rizik bezbednosti, nerešen status i težak položaj izbeglih, prognanih i interno raseljenih lica sa prostora Hrvatske, Bosne i Hercegovine i AP Kosova i Metohije, kao i uticaj narkomanije i verskih sekti na narušavanje bezbednosti R. Srbije. Ubačene su masovne ilegalne migracije kao poseban izazov bezbednosti.

Pored toga, postoji nesklad u određivanju koji su to ključni „rizici i pretnje“. Na strani 9 nacrta Strategije navodi se da su to separatizam, etnički, verski i ideološki ekstremizam, prikriveno delovanje stranog faktora, organizovani kriminal i ilegalne migracije. Dok su u delu koji se odnosi na izazove, rizike i pretnje (tačka 2) oni navode po sledećem redosledu: oružana agresija, separatističke težnje, protivpravno jednostrano proglašena nezavisnost teritorije koju administrativno obuhvata Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija, oružana pobuna i terorizam. U tom smislu neophodno je izvršiti usklađivanje ili na drugi način pojasniti razlike u navođenju ključnih rizika i pretnji.

Potrebno je uskladiti redosled izazova, rizika i pretnji u dva nacrta budući da u SNB stoji agresija, separatističke težnje, JPN teritorije AP KiM, oružana pobuna, terorizam, proliferacija oružja za MU i dr, dok u nacrtu SO stoji: agresija, JPN teritorije AP KiM, separatističke težnje, oružana pobuna, terorizam, etnički i verski ekstremizam, visoko-tehnološki kriminal i ugrožavanje informaciono-komunikacionih sistema. U ovom smislu nacrt SO u odnosu na SNB treba pohvaliti, jer se jasno navodi da je katgorizacija napravljena u skladu sa težinom posledica koje ove opasnosti mogu da imaju i što je delovanje stranih obaveštajnih službi izbačeno kao jedna od značajnijih opasnosti.

Odnos opredeljenja i „polazišta“ za izradu nacrta Strategije i nacionalnih interesa

U Obrazloženju za donošenje nove Strategije navedeno je da su „ključna opredeljenja prilikom izrade Strategije nacionalne bezbednosti bila vojna neutralnost i evropska spoljnopolitička orjentacija“, dok je u delu koji se odnosi na Izazove, rizike i pretnje navedeno da je „opredelјenje Republike Srbije da svoju bezbednost gradi na demokratskim standardima, politici saradnje i evropskoj spolјnopolitičkoj orijentaciji“. Sa druge strane, u Uvodu nacrta Strategije navodi se da su nјena polazišta: očuvanje suverenosti i teritorijalne celovitosti, vojna neutralnost, briga o srpskom narodu van granica Republike Srbije, evropske integracije i efikasna pravna država. Na kraju, kao nacionalni interesi Republike Srbije definisani su: očuvanje suverenosti, nezavisnosti i teritorijalne celovitosti; očuvanje unutrašnje stabilnosti i bezbednosti; očuvanje srpskog naroda i nacionalnih manjina i njihovog kulturnog, verskog i istorijskog identiteta; očuvanje mira i stabilnosti u regionu i svetu; evropske integracije i članstvo u Evropskoj uniji; ekonomski razvoj i ukupni prosperitet.

Nacrt Strategije nigde ne navodi razliku između „opredeljenja“ i „polazišta“ za izradu Nacionalne strategije tj. kako se ona definišu, ali njih svakako treba usaglasiti. Takođe, vidi se da su tri polazišta identična sa određenjem tri nacionalna interesa. Ono što se razlikuje je nenavođenje očuvanja mira i stabilnosti u regionu kao „polazišta“, pa se logično postavlja pitanje zašto i to nije „polazište“ za izradu Strategije, dok je sa druge strane kao nacionalni interes izostavljena „efikasna pravna država“, što je od suštinskog značaja za svaki vid sigurnosti građana Srbije. Iz tog razloga predlažemo ponovo razmatranje ovog odnosa i eventualno brisanje određivanja „polazišta“ za izradu nacionalne strategije, jer njihova delimična podudarnost sa nacionalnim interesima izaziva konfuziju oko toga šta ovi koncepti predstavljaju.

Vrednosti

Što se tiče nacionalnih vrednosti koje se, prema nacrtu Strategije, štite ostvarivanjem nacionalnih interesa postoji razlika u odnosu na Strategiju iz 2009. godine. U novom nacrtu Strategije su kao vrednosti izbačene rodna ravnopravnost, jednakost i nepovredivost imovine, dok je kao nova vrednost navedeno „rodoljublje“. Potpuno je nejasno zašto je jednakost kao vrednost izbačena, budući da je njen smisao sadržan u jednakosti svih građana pred zakonom i njihovim jednakim mogućnostima, kao ni nepovredivost imovine koja predstavlja jednu od najznačajniju osnova ljudskih prava. Rodna ravnopravnost je takođe vrednost evropskog društva i u njeno postizanje u Srbiji je uloženo dosta godina i rada, posebno u sistemu odbrane. Takođe, ona je deo usvajanja pravnih tekovina i vrednosti Evropske unije, u čije članstvo Srbija nastoji da uđe, što je definisano i kao „polazište“ i „opredeljenje“ R. Srbije.

Redosled nacionalnih intersa nije značajno promenjen, s tim što se kao poseban ističe članstvo Srbije u Evropskoj uniji, dok je „zaštita života i imovine građana Srbije“ kao treći nacionalni interes Strategije iz 2009. godine zamenjen očuvanjem srpskog naroda, nacionalnih manjina i njihovog kulturnog, verskog i istorijskog identiteta. Na ovaj način pravi se razlika između većinskog i manjinskih naroda, posebno imajući u vidu da je jednakost kao vrednost izbačena, koncept narodnosti dobija primat nad konceptom građanstva, što smatramo lošijim rešenjem u odnosu na prethodnu Strategiju, posebno imajući u vidu etnički i religijski sastav Srbije.

Mere i resursi za ostvarivanje nacionalnih interesa

Pohvalno je to što je u nacrtu Strategije, u okviru dela koji se odnosi na Politiku nacionalne bezbednosti, sadržano upravo ono što čini jednu Strategiju sveobuhvatnom, a to su mehanizmi za ostvarivanje nacionalnih interesa.

U pogledu prvog nacionalnog interesa – očuvanja suverenosti, nezavisnosti i teritorijalne celovitosti – definisana su četiri mehanizma: odvraćanje od oružanog ugrožavanja i efikasna odbrana; očuvanje Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija u sastavu Republike Srbije; jačanje ugleda i međunarodnog položaja Republike Srbije i prevencija i otklanjanje separatističkog delovanja. Srbija nije odustala od razvoja koncepta totalne odbrane, isto kao što je to bilo predviđeno i prethodnom Startegijom iz 2009. godine. Strategija navodi da „Republika Srbija neće priznati jednostrano proglašenu nezavisnost svoje južne pokrajine, ali će u interesu regionalne stabilnosti i što bolјih srpsko-albanskih odnosa nastaviti dijalog sa privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, do postizanja dugoročno održivog i obostrano prihvatlјivog dogovora“, kao i da će se „aktivnim radom u međunarodnim organizacijama i bilateralnom saradnjom težiti sprečavanju članstva i afirmacije jednostrano proglašene nezavisnosti teritorije koju administrativno obuhvata Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija u međunarodnim organizacijama, a posebno u okviru sistema Organizacije ujedinjenih nacija.“ Očekivanje Srbije je da UNMIK, kao i KFOR u nesmanjenom obimu nastave sa sprovođenjem svog mandata u skladu sa rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244, posebno u oblastima značajnim za opstanak i normalan i dostojanstven život Srba i pripadnika drugih nealbanskih zajednica, navodi se u nacrtu Strategije. Takođe, interes je Srbije da Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija u istoj meri ostane angažovan na pitanjima ove teritorije.

Drugi nacionalni interes – očuvanje unutrašnje stabilnosti i bezbednosti – ostvariće se kroz sledeće mehanizme (u Strategiji iz 2009. godine navedeni kao politika unutrašnje bezbednosti): zaštita lјudskih i manjinskih prava i sloboda građana; vladavina prava i dalјi razvoj demokratije i demokratskih institucija; unapređenje bezbednosti građana, države i društva; normalizacija prilika i odnosa u Autonomnoj Pokrajini Kosovo i Metohija i efikasna državna uprava. Ovde je posebno bitno naglasiti značaj demokratske-civilne kontrole sektora bezbednosti kao bitnog uslova za sprečavanje zloupotrebe vlasti i zaštite bezbednosti građana.

Što se tiče trećeg nacionalnog interesa – očuvanja srpskog naroda i nacionalnih manjina i njihovog kulturnog, verskog i istorijskog identiteta (u Strategiji NB iz 2009. godina obuhvaćena delom o socijalnoj politici, o politici zaštite ljudskih i manjinskih prava i politikom u drugim oblastima društvenog života) – mehanizmi za njegovo ostvarivanje su: razvoj demografskog potencijala; nacionalno jedinstvo i razvoj kulturnog, verskog i istorijskog identiteta; unapređenje položaja nacionalnih manjina; pobolјšanje položaja i zaštita prava i interesa dijaspore i Srba u inostranstvu; zaštita kulturnih i istorijskih dobara značajnih za Republiku Srbiju i njene građane.

Ostvarivanje četvrtog nacionalnog interesa – očuvanja mira i stabilnosti u regionu i svetu (u Strategiji iz 2009. godine sadržan u delu koji se odnosi na spoljnu politiku)– R. Srbija će ostvarivati kroz: doprinos razvoju međunarodnih odnosa u skladu sa međunarodno preuzetim obavezama; doprinos očuvanju međunarodnog mira i bezbednosti; poštovanje međunarodnog prava i unapređenje međusobnog poverenja; doprinos jačanju regionalne stabilnosti i unapređenje dobrosusedskih odnosa; jačanje svestranih bilateralnih odnosa sa svim državama, uz uvažavanje uzajamnih interesa; jačanje aktivnog učešća u radu međunarodnih organizacija.

U pogledu četvrtog nacionalnog interesa – članstva u Evropskoj uniji – predviđeno je da se on ostvaruje na sledeći način: kroz oblikovanje modernog i razvijenog društva zasnovanog na zajedničkim evropskim vrednostima koje su deo srpskog nacionalnog identiteta i istorijskog nasleđa; dostizanje unutrašnje spremnosti za članstvo u Evropskoj uniji i unapređenje nacionalne bezbednosti i odbrane kroz proces evropskih integracija. Na žalost, ovim delom nacrta Strategije ni na koji način nije uzet u obzir strateški dokument EU o proširenju od 6. februara 2018. godine u kome su jasno navedeni posebni kriterijumi za članstvo Srbije u EU, a posebno hitnost postizanja pravno-obavezujućeg sporazuma sa Prištinom, kao ni izražena potreba za konsolidacijom same EU, zbog čega ovaj nacionalni interes nije moguće ostvariti samo u nacrtu predviđenim mehanizmima.

Šesti nacionalni interes odnosi se na ekonomski razvoj i ukupni prosperitet, što je u važećoj Strategiji obuhvaćeno delom koji se odnosi na ekonomsku politiku. Predviđeno je da se ovaj nacionalni interes ostvari kroz pobolјšanje životnog standarda građana; ekonomski napredak; zaštitu prirodnih bogatstava i dobara od opšteg interesa i očuvanje zdrave životne sredine; unapređenje obrazovanja, naučni i tehnološki razvoj; unapređenje ekonomske i energetske bezbednosti. U delu koji se odnosi na unapređenje obrazovanja navodi se da će se „razmotriti i primeniti odgovarajući model osposoblјavanja stanovništva za odbranu i postupanje u vanrednim situacijama. Podsticanjem rodolјublјa u obrazovanju stanovništva povećaće se napori da se kod građana i svih zajednica u Republici Srbiji razvije osećaj lojalnosti i opredelјenosti za ispunjavanje bezbednosnih potreba“. Takođe, važno je istaći da je u delu koji se odnosi na unapređenje ekonomske i energetske bezbednosti navedeno da se „Republika Srbija zalaže za regionalne i globalne energetske integracije, ali će razmotriti opravdanost dosadašnje politike prema nuklearnoj energiji i identifikovati alternativu, radi smanjenja energetske zavisnosti i sniženja cene električne energije.“ Ovo rešenje ni na koji način neće doprineti bezbednosti R. Srbije i biće povod za mnoge reakcije i predstavljanje Srbije kao pretnje, zbog čega predlažemo njegovo brisanje iz nacrta NS.

Sistem nacionalne bezbednosti

Pored nabrajanja institucija koje čine sistem nacionalne bezbednosti i njihovih nadležnosti, u ovom delu nacrta Startegije pominju se i načela funkcionisanja sistema nacionalne bezbednosti. Navodi se da je ovaj sistem pod demokratskom kontrolom, ali je svakako nužno navesti da je on i pod civilnom kontrolom, kako bi sistem nacionalne bezbednosti odražavao savremene tokove i standarde nacionalnih sistema bezbednosti u razvijenim zemljama i bio u skladu sa odredbama Ustava RS. Nejasno je iz kog razloga je izbačen termin „civilna“ kontrola koji postoji u važećoj strategiji i Ustavu Srbije.

Kada govorimo o demokratskoj i civlnoj kontroli ponovo naglašavamo da ona znači ne samo upravljanje sistemom odbrane od strane civila već poštovanje donetih propisa i načela dobrog upravljanja tj. ako civil upravlja sistemom bezbednosti to ne znači da on može da radi šta hoće, već da poštoju procedure i načela. U tom smislu, posebno je pitanje šta rade grupe za vojnopolicijske poslove ili odsek za VP poslove koje su uspostavljene u svakom Sektoru MO (čak odseci u SMR i Univerzitetu odbrane). Javnosti nije dostupno šta je njihova nadlažnost (iako je opis poslova drugih unutrašnjih celina dostupan) zbog čega se može pretpostaviti da su oni formirani iz nekoliko razloga: 1. dodatni mehanizam kontrole zaposlenih, što znači manjak poverenja u zaposlene i vladavinu putem straha, 2. stvaranje dodatnih oficirskih mesta budući da se ove grupe ne nalaze u sklopu Odeljenja za zajedničke poslove, 3. dodatno izdvajanje Vojne policije iz nadležnosti Generalštaba, što stvara konfuziju oko toga ko komanduje tj. da li su te grupe prepotčinjene načelniku sektora ili Generalštabu i što stvara preklapanje nadležnosti između VP i VBA. Razlozi za foriranje ovih grupa su posebno važni ako imamo u vidu da je MO organ državne uprave.

Na kraju, Nacrt Strategije predviđa izradu Akcionog plana za sprovođenje Strategije i podnošenje Godišnjeg izveštaja Vladi o realizaciji Akcionog plana za sprovođenje Strategije, sa kojim se upoznaje i Savet za nacionalnu bezbednost. Nejasno je zbog čega sa njim ne upoznaje i Naradona skupština kao institucija koja i usvaja ovu Strategiju i dužna je da kontroliše Vladu i državne organe u njenom sprovođenju, zbog čega predlažemo da se predvidi da se Godišnji izveštaj podnosi i Narodnoj skupštini, a razmotri predstavljanje i široj javnosti, zbog i u strategii navedenih načela dobre uprave – pre svega utvrđivanja odgovornosti i transparentnosti.